宋朝相當(dāng)重視災(zāi)荒預(yù)防工作，建立了從中央到地方的倉儲備荒體系。
大體而言，這些倉儲可分為全國性和地方性兩種。
（1）全國性倉種。
是指由宋廷直接下詔建立、行政關(guān)系上直接隸屬中央的倉種，包括常平倉、義倉、惠民倉、廣惠倉、豐儲倉5種。這類倉儲大多分布廣泛，具有全國性特征，故以全國性倉種名之。
（2）地方性倉種。
是指由各地自行設(shè)置、經(jīng)費(fèi)及管理都由地方負(fù)責(zé)的倉種。
其名目繁多，如社倉、平糴倉、永利倉、州濟(jì)倉、平止倉、通惠倉、廣濟(jì)倉之類。這類倉種除少數(shù)如社倉、平糴倉之外，大多僅局限于一地一處，具有地方性特征，故以地方性倉種名之。
其中，社倉雖經(jīng)朝廷大力推廣，遍及各路，但行政隸屬關(guān)系仍為地方自理與民間自我管理，經(jīng)費(fèi)籌措也主要靠地方自籌與民間捐贈，因而也歸入此類。這類倉儲總數(shù)可達(dá)二十余種。
通過建立從中央到地方的倉儲系統(tǒng)，兩宋時期，在全國各地形成了一個較為完整的倉儲備荒體系。
中央方面，常平倉主要用于饑荒期間的賑貸和賑糶，也兼帶負(fù)責(zé)一些平時的濟(jì)貧活動；義倉主要用于饑荒期間的賑給，在部分地區(qū)也用于青黃不接時節(jié)的賑糶；惠民倉與常平倉功能有些類似，主要用于饑荒期間的賑糶，但分布不及常平倉廣泛；廣惠倉則主要用于平時的濟(jì)貧，基本上是每年冬季無償發(fā)放賑濟(jì)糧，對象則主要限于城市中的貧民；豐儲倉帶有戰(zhàn)備糧的性質(zhì)，但也用于饑荒期間的賑給。
不過，隨著中央財(cái)力日見匱乏，以上5種倉儲逐漸衰弊，特別是南宋時，導(dǎo)致各地紛紛興建屬于地方財(cái)政的地方性倉儲。
在這些地方性倉儲中，大體以賑糶為主，部分帶有賑貸功能，而很少有賑給的，主要原因在于地方財(cái)力有限，賑糶及賑貸可保持倉儲的長久運(yùn)作。
宋朝負(fù)責(zé)災(zāi)荒救濟(jì)的機(jī)構(gòu)有數(shù)種，常見的有各路轉(zhuǎn)運(yùn)、常平、提刑三司，是行使賑濟(jì)權(quán)力的主要部門和常設(shè)機(jī)構(gòu)，其所派遣的使者稱為部使者，在兩宋有關(guān)賑濟(jì)的文字記載中，部使者一般多指前兩者，尤其是常平使者。
臨時負(fù)責(zé)賑濟(jì)的有安撫使與廉訪使。此外，便是非專職但卻必不可少的地方官。
其中，轉(zhuǎn)運(yùn)司主管一路財(cái)賦，權(quán)力較大，賑濟(jì)所用糧食等物，往往要靠其措置轉(zhuǎn)運(yùn)，故地方上的賑濟(jì)事宜多有其參與。此外，地方長官的報(bào)災(zāi)申請往往也要經(jīng)過轉(zhuǎn)運(yùn)司批準(zhǔn)。
常平司主管常平倉、義倉、廣惠倉等事，并負(fù)責(zé)接受地方上的報(bào)災(zāi)，調(diào)配賑濟(jì)糧食物品，以及核查賑濟(jì)事宜等。
提刑司參與災(zāi)荒賑濟(jì)事宜，主要是在兩種情況下：
一是本路無常平而代行其責(zé)；
二是宋人認(rèn)為，災(zāi)異頻發(fā)為冤獄過多所至，故一旦發(fā)生災(zāi)荒，往往需要刑獄官負(fù)責(zé)清理獄政，提刑司也連帶負(fù)責(zé)部分賑濟(jì)工作。
地方官方面，凡州、府、縣各級長官，都要負(fù)責(zé)賑濟(jì)事宜。諸如災(zāi)傷的檢視、民戶的抄札、災(zāi)荒的申告、賑濟(jì)物的發(fā)放等，都由地方官負(fù)責(zé)落實(shí)。
從災(zāi)荒申報(bào)，到災(zāi)荒檢查、實(shí)施賑濟(jì)，宋朝都有較為嚴(yán)格的規(guī)定，形成一定的行政程序。
該程序大致包括三部分：訴災(zāi)、檢放、抄札。
訴災(zāi)：
民戶遭災(zāi)后，首先向縣官司報(bào)告，是為“訴災(zāi)”。民戶訴災(zāi)有一定的時間限制，大體上夏災(zāi)以四月三十日，秋災(zāi)以八月三十日為限，過時不予受理。
南宋孝宗淳熙年間(1174一1189)，頒布了稱為《淳熙令》的訴災(zāi)令，對訴災(zāi)的格式等細(xì)節(jié)問題作了統(tǒng)一規(guī)定。
檢放：
民戶訴災(zāi)后，由官吏檢查災(zāi)傷，確定放稅分?jǐn)?shù)，此為“檢放”。檢查災(zāi)情由縣一級官員負(fù)責(zé)初查，州一級官員負(fù)責(zé)復(fù)查。放稅原則視災(zāi)傷程度而定，如災(zāi)傷2分，則放稅2分；災(zāi)傷5分，則放稅5分。在確定放稅分?jǐn)?shù)的基礎(chǔ)上，7分以上實(shí)行賑給，7分以下實(shí)行賑貸。至南宋紹興二十八年（1158)以后，改為放稅5分以上即許賑給。
抄札：
災(zāi)傷核實(shí)后，一面向上申告，先行放稅，一面則要登記受災(zāi)人口，以備賑濟(jì)之需，此為“抄札”。該項(xiàng)工作一般由縣級官吏出任，稱為“抄札賑恤官”。抄札之后，便可根據(jù)登記名冊進(jìn)行賑濟(jì)。
賑濟(jì)中常見的方式是賑給和賑貸，通常以糧食為主。賑給數(shù)額通常是大人每日2升，小兒每日1升；賑貸數(shù)額通常是每人3斗或5斗。
從性質(zhì)上區(qū)分，宋朝的賑災(zāi)救荒措施可分為三大類，即行政性措施、市場性措施和動員民間力量的數(shù)荒。
所謂行政性措施，是指屬于政府行政職能內(nèi)的賑濟(jì)方式。
從經(jīng)濟(jì)的角度看，它以單方面的施與為特征，較少考慮經(jīng)濟(jì)效率，更不求回報(bào)；從政治意義來說，屬于王權(quán)的仁政表達(dá)，具有一定的象征意味。
所謂市場性措施，是指利用價(jià)格杠桿，以供求關(guān)系為依托，符合市場規(guī)律的賑濟(jì)方式。
它更多地考慮到經(jīng)濟(jì)效率，并注重利用價(jià)值規(guī)律的杠桿作用，以賑災(zāi)救荒為目的，目的性更強(qiáng)。所謂利用民間力量的救荒措施，是指動員民間力量進(jìn)行賑濟(jì)的方式，國家在其中主要充當(dāng)組織者，而不是物質(zhì)承擔(dān)者。
行政性措施：
主要包括賑給、賑貸、賑糶、居養(yǎng)、移民就粟、募兵、倚閣、蠲免、免役、寬禁捕等。
其中，最為常見的是賑給、賑貸、賑糶三種。
簡單地說，賑給，是指將救濟(jì)物品無償提供給受濟(jì)者的方式，包括放賑、賑給等名目。
主要賑給食物等生活必需品，目的在于幫助災(zāi)民度過臨時性的生活困難。
賑貸，是指將救濟(jì)物品（通常為糧、種）以借貸的方式暫時性給予受濟(jì)者，以幫助其擺脫困境的方式。
賑糶，是指將救濟(jì)米粟減市價(jià)賣于受濟(jì)者的方式，屬于有償賑濟(jì)。
市場性措施：主要包括罷官糴、弛禁榷、招商（減商稅）、以工代賑、禁遏糴等。其中最主要的是招商和以工代賑。
簡單地說，招商，即災(zāi)荒期間利用商人力量平抑物價(jià)的做法。
其特點(diǎn)在于不用行政手段強(qiáng)迫商人就范，而是允許商人牟利，通過商人自發(fā)的求利行為使物價(jià)取得自然平衡。政府所要做的只是向商人發(fā)出有關(guān)信息，不抑物價(jià)、不強(qiáng)迫商人糶賣即可。
作為招商的配套措施，減商稅是指對販往災(zāi)荒地區(qū)的物品，尤其是糧食，給予減免商稅的優(yōu)惠，以鼓勵商人積極向?yàn)?zāi)荒地區(qū)販運(yùn)糧食等賑災(zāi)數(shù)荒物品。
以工代賑，即通過興建工役，使饑民得以依靠自己的勞動獲得報(bào)酬的有償賑濟(jì)方式。
為此，宋廷制定了有關(guān)法規(guī)制度：
“自今災(zāi)傷用司農(nóng)常法振救不足者，并預(yù)具當(dāng)修農(nóng)田水利工役募夫數(shù)及其直上聞，乃發(fā)常平錢斛募饑民興修。不如法賑救者，委司農(nóng)劾之。”
動員民間力量：主要指勸分或勸糶之法，即勸諭有力之家無償賑濟(jì)貧乏，或減價(jià)出糶所積米谷以惠貧者的做法。有時兩者難以區(qū)別，統(tǒng)稱勸分。
宋朝行此法始見于宋真宗天禧元年(1017)，此后，逐漸形成制度，各地一遇災(zāi)荒，往往行勸分之政，將勸分視為荒政的一部分，尤其是越到后來越依賴勸分。
為防止流民向流經(jīng)地區(qū)擴(kuò)散，并最終妥善解決流民問題，宋朝制定有專門的流民救濟(jì)法規(guī)，即“災(zāi)傷流移法”。
從兩宋歷次對流民的救濟(jì)實(shí)踐來看，該法的主要內(nèi)容為：
流民所過州縣，地方官須負(fù)責(zé)籌措宿泊，就地賑濟(jì)，然后發(fā)給券歷，遣返還鄉(xiāng)。
就地賑濟(jì)的具體方式包括無償賑給、有償賑濟(jì)、臨時收容三種。
其中，臨時收容主要有兩種情況：
一是冬季天氣寒冷，流民無法過冬，乃于官屋、寺觀等處臨時收容；
二是為避免流民涌入市鎮(zhèn)村落，形成疾疫，乃于空曠處搭建棚屋，將流民臨時集中收容。就地安置的主要方式是無償給予或租佃土地給流民，使其在家鄉(xiāng)以外的地方安居下來。
如慶歷八年(1048)，流民大量涌入京東一帶逐食，富弼向朝廷請求，將京西一路荒地分配給流民，使其在異地安置下來。
按照“災(zāi)傷流移法”的規(guī)定，宋朝遣返流民一般采用自愿原則。凡愿還鄉(xiāng)的，或者發(fā)給一定數(shù)量的口糧，或者發(fā)給路券，沿路憑券領(lǐng)取食物接濟(jì)，以使其能夠順利返回。
但是，盡管政府希望流民都能歸還本籍，并為此做了不少努力，但仍有不少流民不愿返鄉(xiāng)。
不愿返鄉(xiāng)的原因主要是擔(dān)心兩個問題：
其一，家鄉(xiāng)土地已經(jīng)失去，還鄉(xiāng)后無以為生；
其二，積年逋負(fù)未除，不敢還鄉(xiāng)。
為此，宋朝政府采取了一系列措施，以鼓勵流民返鄉(xiāng)，開展恢復(fù)性生產(chǎn)。其主要措施包括給食、給屋、給田、還田、借貸牛種、免除積欠、減輕賦稅等。
冬春季救饑
每逢冬春兩季，貧民由于缺少工作機(jī)會，糧食積蓄也往往告罄，導(dǎo)致生活陷于困境；同時，原有的乞丐乞食更為不易，瀕臨絕境。為此，宋朝政府每于冬春兩季實(shí)行季節(jié)性救饑活動，以助貧困人口度過時艱。從救濟(jì)方式上看，可分為惠養(yǎng)乞丐和賑濟(jì)貧民兩種。
惠養(yǎng)乞丐：為了解決冬春兩季乞丐的生活問題，北宋元豐年間(1078一1085)頒布了“元豐惠養(yǎng)乞丐法”。
其內(nèi)容為：
每年十月差官檢查轄內(nèi)乞丐，登記注冊；每人每日支給米豆共1升，小兒減半，每3日1支；起自每年十一月初，止于次年三月底。所需經(jīng)費(fèi)主要來源于義倉、廣惠倉和常平倉。除了支給米豆外，還有一部分乞丐有幸得到機(jī)構(gòu)收養(yǎng)。
北宋初年，東京開封府（治今河南開封市)設(shè)有福田院，主要用于收養(yǎng)乞丐。元符元年(1098)，宋廷頒行“居養(yǎng)法”，各路均以官屋設(shè)置居養(yǎng)院，專門收養(yǎng)乞丐。
南宋以后，各地多設(shè)有養(yǎng)濟(jì)院之類的機(jī)構(gòu)，主要用于收養(yǎng)乞丐。不過，由于這些機(jī)構(gòu)規(guī)模經(jīng)費(fèi)有限，往往不能盡數(shù)收養(yǎng)，有相當(dāng)一部分屬于冬季收養(yǎng)、春暖以后則予放罷的季節(jié)性收養(yǎng)者。
對這部分人的收養(yǎng)，起初沒有確定的起止時間，只是“自來系遇冬寒收養(yǎng)，至春暖放散，即無立定放散月日”。紹興四年（1134)，朝廷就此征詢尚書省意見，最后定為每年二月底放散。
賑濟(jì)貧民：
對于不屬于乞丐的貧民，宋朝政府的救濟(jì)措施主要有無償賑濟(jì)和有償賑濟(jì)兩種。所謂無償賑濟(jì)，包括俵散和置場賑濟(jì)。俵散，是指負(fù)責(zé)賑濟(jì)之官吏，持錢米沿門發(fā)送到每戶需賑濟(jì)人手中。
所謂置場賑濟(jì)，是指將賑濟(jì)物品集中于一處或數(shù)處，令受濟(jì)者持證前來領(lǐng)取。所謂有償賑濟(jì)，主要是賑糶、賑貸兩種方式。
冬季救寒
除了食物匱乏，冬季對于貧困人口的另一威脅來自寒冷。因此，宋朝政府每于冬季實(shí)行季節(jié)性救寒活動，以解人民燃眉之急。從救濟(jì)方式上看，主要有超范圍收養(yǎng)乞丐和貧民、鐲僦舍錢、減值鬻炭三種。
超范圍收養(yǎng)乞丐和貧民：
兩宋時期，各救濟(jì)機(jī)構(gòu)每于冬季對乞丐、貧民進(jìn)行法定名額之外的超范圍收養(yǎng)，目的即在于幫助貧困人口度過嚴(yán)冬。負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)北宋時期主要是福田院，南宋以后則是養(yǎng)濟(jì)院等救濟(jì)機(jī)構(gòu)。
蠲僦舍錢：
坊郭戶中，許多貧民并無私家房屋，多為臨時租借公私房舍居住。
每到冬季，由于無錢或缺錢支付房錢，每每被趕逐出外，往往凍餓而死。所以，每到冬季嚴(yán)寒時節(jié)，按照慣例總要下詔蠲免公私房舍錢，以助貧民度過嚴(yán)冬。
具體規(guī)定是：
“州縣長吏遇大雨雪，蠲舍錢三日，歲毋過九日，著為令?！?/p>
減值鬻炭：
對于廣大的坊郭戶貧民來說，冬季救寒更為迫切的是能夠買到低價(jià)的柴炭，因?yàn)椴裉恳餐Z食一樣，一到冬季往往被人為地抬高價(jià)錢，使貧民難以過冬。
為此，宋廷常將官府的柴炭減價(jià)出賣，以惠貧民。
自宋真宗大中祥符年間(1008一1016)首次執(zhí)行以后，每年三司都另行儲炭57萬斤，如常平倉體制，“遇炭貴減價(jià)貨之，即京師炭價(jià)常賤矣”。自此，遂為定制。
（正文完）
